Rechtliche Rahmenbedingungen

Deutschland ist ein Zuwanderungsland. Dieser Tatsache verschloss sich die Republik über Jahrzehnte mit der Folge, dass das bestehende Ausländerrecht und die deutsche Wirklichkeit immer weiter auseinander klafften. So konnten zum Beispiel freie Stellen nicht besetzt werden, weil für alle Ausländer, die nicht aus der EU kommen, ein generelles Arbeitsverbot bestand.

Es gab zu wenig Integrationsmaßnahmen und trotz einer unübersichtlichen Fülle an Aufenthaltstiteln lebten rund 250.000 Menschen ohne Rechtsstatus in Deutschland ("Duldung"). Das neue Zuwanderungsgesetz, auf das sich Regierung und Opposition nach fast vierjähriger, hitziger Diskussion 2004 geeinigt hatten, trat Anfang Januar 2005 in Kraft. Es regelt Zuwanderung, Aufenthalt und Integration von Ausländern in Deutschland endlich umfassend.

Reform des deutschen Selbstverständnisses

Der Reform der deutschen Ausländerpolitik musste zunächst eine Reform des deutschen Selbstverständnisses vorangehen. Denn nachdem die Bundesrepublik Deutschland seit Mitte der 1950er Jahre systematisch Arbeitskräfte im Ausland angeworben hatte – es gab Anwerbevereinbarungen mit Ländern wie Italien, Jugoslawien, Spanien, Portugal oder der Türkei –, setzte der so genannte "Anwerbestopp" vom November 1973 dem organisierten Zuzug von ausländischen Arbeitskräften nach Deutschland ein Ende. Seitdem verstand sich die Bundesrepublik nicht mehr als Einwanderungsland.

Gleichwohl erhöhte sich der Anteil der ausländischen Bevölkerung in Deutschland beträchtlich. Lebten 1973 rund vier Millionen Ausländer in Deutschland, hatte sich ihre Zahl zehn Jahre später auf 4,5 Millionen erhöht. 1993 zählt die Statistik 6,9 Millionen Ausländer, 2003 waren es 7,3 Millionen, 2005 wieder etwa 600.000 weniger. Dieser Anstieg ist dabei in erster Linie auf die Zuwanderung von Ehegatten und Kindern der hier lebenden und arbeitenden Ausländer, auf Geburten sowie auf die steigende Anzahl von Asylbewerbern zurückzuführen.

Eine weitere "deutsche Besonderheit" im Hinblick auf die Zuwanderungsthematik stellt die Frage nach der Auswahl der Zuwanderer dar. Da in Deutschland die Bevölkerungspolitik bislang ein historisch belastetes Thema war, erfolgte so gut wie keine Auswahl der Zuwanderer – ganz im Gegensatz zu klassischen Einwanderungsländern, die ökonomische und soziale Kriterien selbstverständlich vorgeben. Deutschland habe sich dagegen bislang nur als Aufnahmeland verstanden, ohne eigene Interessen zu verfolgen, so Tilman Mayer, Professor am Seminar für politische Wissenschaft der Universität Bonn.

Diesen beiden Punkten trägt das Zuwanderungsgesetz Rechnung: Zum einen, indem es sich generell von einer durch die Formel "Die Bundesrepublik Deutschland ist kein Einwanderungsland" charakterisierten Ausländerpolitik abwendet, zum anderen, indem es die Zuwanderung von Ausländern nach Deutschland in einer Weise steuert, die sich an den Bedürfnissen im Lande orientiert.

Eckdaten des Zuwanderungsgesetzes

Das Gesetz sieht vor, die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet durch ein migrationspolitisches Gesamtkonzept zu regeln. Das bedeutet in erster Linie, dass entsprechend den wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen qualifizierte Ausländer einreisen können; das bedeutet aber auch, die Einreise und den Aufenthalt von unqualifizierten Ausländern in stärkerem Maße als bisher zu steuern und zu beschränken. Ausländer, die kein Aufenthaltsrecht in Deutschland haben, werden in ihre Heimatstaaten zurückgeschickt. Ausländer, die sich für einen längeren Aufenthalt in Deutschland entscheiden, müssen sich intensiver um ihre Integration bemühen – beispielsweise haben sie Deutschkenntnisse nachzuweisen. Gleichzeitig müssen Bund, Länder und Gemeinden aber auch Integrationsangebote zur Verfügung stellen. Außerdem gewährt die Bundesrepublik auch weiterhin politisch Verfolgten und aus anderen Gründen schutzbedürftigen Personen Zuflucht. Besonderes Gewicht erhalten Fragen der inneren Sicherheit. Angesichts der wachsenden Bedrohung durch den weltweiten Terrorismus sieht das Gesetz vor, dass gegen Ausländer, die im Verdacht stehen, terroristischen Vereinigungen anzugehören, schneller und effektiver vorgegangen werden kann.

Zuwanderung gegen Fachkräftemangel

Zuwanderung, sagt Rita Süssmuth, die die Experten-Kommission zur Zuwanderung leitete, liege im eigenen Interesse der Bundesrepublik. Trotz der rund vier Millionen Arbeitslosen kann ein beträchtlicher Teil der offenen Stellen in Deutschland nicht oder nur sehr schwer besetzt werden. Jedes zweite Unternehmen, das Fachkräfte sucht, kann angebotene Aufträge nicht annehmen oder geplante Investitionen und Innovationen nicht durchführen, da die dazu benötigten Fachkräfte fehlen. Mittel- und längerfristig könnte der Mangel an Fachkräften zu einem Haupthindernis für die Entwicklung der deutschen Wirtschaft werden, meint Michael Rogowski, Präsident des Bundverbands der Deutschen Industrie (BDI).

Zudem gilt für Deutschland, wie für andere Staaten der Europäischen Union: Aufgrund der demographischen Entwicklung ist das Land auf Zuwanderung angewiesen, will es seinen Lebensstandard aufrecht erhalten. Einerseits geht die Geburtenrate zurück; andererseits wächst die Lebenserwartung älterer Menschen. Diese Entwicklung führt aber dazu, dass künftig immer weniger Erwerbstätige immer mehr Personen im Ruhestand finanzieren müssen. Zwar kann das Problem der Schrumpfung und Alterung der deutschen Bevölkerung durch die Zuwanderung nicht vollständig gelöst werden, aber, so Klaus F. Zimmermann, Direktor des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung in Berlin, es könne immerhin abgemildert werden.

Dass sich der Streit um das Zuwanderungsgesetz so lange hinzog, ist einerseits bedauerlich. Auf der anderen Seite bedeutet der gefundene Kompromiss, an dessen Ausarbeitung alle wichtigen Parteien Deutschlands – SPD, Bündnis 90/Die Grünen, CDU, FDP und CSU – beteiligt waren, dass das Zuwanderungsgesetz, dessen große Bedeutung für die Zukunft des Landes unbestritten ist, auf einem allgemein akzeptierten Fundament ruht.